乔晓阳

　　以定适变

　　我从1983年开始接触立法工作、参与立法工作，到今年整整35年。

　　改革开放40年来，我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，追求的是稳定性，特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段，特点是“变”。用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革，是改革开放40年来立法工作的一条主线。这其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

　　改革开放早期，立法首先是建立制度、填补空白，在这个基础上再逐步推进，这是一条基本经验。这个时期往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。那时候我经常讲一句话，立法要“既好看又好吃”。“好看”就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美，要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

　　比如1989年制定的行政诉讼法，确立了“民告官”制度。这个法出台时一些专家学者不满意，说受案范围太窄；但当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。根据全国人大常委会法制工作委员会的立法大事记记录，因为制定行政诉讼法，有一个市的2000多名乡镇干部辞职，说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了。这是当时的历史条件。经过多年实践，2014年，行政诉讼法进行了比较大的修改，扩大了受案范围，这样修改以后各方面就比较满意了。

　　当前，立法与改革的关系有了新的时代特点。我的体会是，立法要发挥引领和推动作用。关键是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。但这绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了，而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。

　　这里，我讲一下十二届全国人大及其常委会的几种做法。第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。比如2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”。2015年3月，修改后的立法法把地方立法权赋予了所有设区市，拥有地方立法权的设区市从49个增加到323个。第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权。第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。比如党的十八届三中全会提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。修改后的预算法，对举债主体、举债范围、举债方式、债务规模和管理、政府担保、风险预警、违法问责等做了明确规定，使改革决策更加完善。第四，立法要为改革决策预留空间。比如2013年，十八届三中全会决定探索设立知识产权法院。全国人大常委会授权在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满3年，最高法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间。

　　关于我国宪法和香港、澳门两个特别行政区基本法的关系，就是母法与子法的关系。这两部基本法的解释权属于全国人大常委会。人大“释法”对维护香港社会稳定发挥了重要作用。比如2016年，少数候任香港立法会议员在就职宣誓仪式上，故意违反宣誓要求，公开宣扬“港独”。全国人大常委会通过这次解释，确定了“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既作为法定宣誓内容，也作为参选或担任这些职务的法定要求和条件。这次解释后，香港局势发生了显著转变，法院剥夺了那几个当选的立法会议员资格，香港社会的正气抬头了。

　　应该说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性；立法的内容越来越具体，也越来越全面了。　

　　张春生

　　紧随市场改革走向

　　仔细回顾从1979年以后的立法，可以说，立法是始终紧随市场经济体制改革的走向进行的。比如《中外合资经营企业法》，这是1979年颁布的七部法律之一，共15个条文。邓小平曾把它称为中国对外开放政策的一个宣言。这15个条文一方面明确了对私有资产的保护，另一方面在计划经济体制内开辟了一块市场。

　　为什么说是明确了对私有资产的保护呢？《中外合资经营企业法》明确规定保护外国投资者的投资，包括现金、设备，他们获得的净利润，是能够保证汇出的；另外规定可以用工业产权投资，就是专利、商标和专有技术，这也是资产。

　　为什么说开辟了一块市场呢？当时的计委、经委没有合资企业的户头，它的产供销活动完全由其董事会自主决定，只是报主管部门备案，一切经营活动都依照合同进行。所以，《中外合资经营企业法》是为计划经济体制内新生的一个市场主体开辟了一块市场经济的空间。当然这个过程中碰到不少困难，但是毕竟是一次破冰。

　　《中外合资经营企业法》规定可以用专利、商标投资，这就需要专利法和商标法等配套法律。

　　专利法制定过程比较困难。中国要不要搞这个法，当时有大争论。其制定过程迈过了三个门槛。

　　第一个门槛，中国要不要实行专利制度？这个有大争论。工业主管部门、国家经委的一部分同志反对制定这个法，认为不立专利法有好处，第一用外国技术不花钱，拿来就可以仿制；第二可以“一家花钱引进，百家使用”。我记得经委有一位同志写了很长的论证文章，立论就是不搞专利法。另一部分科技界的同志，还有一部分科技主管部门坚持要搞专利法。争论的结果，中央和国务院领导倾向于搞专利法，从发展来看应该有这个法律制度。后来召开的全国人大常委会委员长会提出，专利法主要是对外，对内也要有相应的规定，同时也要有利于推广先进技术，当然也不能吃大锅饭。这样专利法就被列入议程。

　　第二个门槛，搞几种专利？专利局倾向于发明、实用新型、外观设计三种。有意见倾向于搞一种，顶多两种。认为搞一种的同志提出：只搞发明专利，因为发明才重要。有人说加上一个实用新型，实用新型是“小发明”，理由是日本就是靠实用新型发展起来的。国务院还是比较开放的，搞三种专利。所以最初的专利法草案是关于三种专利的，提请人大常委会审议。

　　第三个门槛很有意思，经过人大常委会会议审议，专利法做了几个大的修改，最后涉及到专利法的条文结构行不行？我记得1984年农历年三十的前一天下午，全国人大法律委员会开会，过了春节专利法就要提请表决了。有人说我们的专利法在结构上用起来不方便。有人不倾向改，认为这个结构没有实质性偏差；还考虑离开会表决时间很短，怕改不好会出差错。最后大家达成一致意见：还是要改一改，让这个法既好看又好用。当时没有电脑，我们一条一条地把条文剪出来，重新组合，把三种专利合并在一起写，属共同性的规定不重复写，区别性的规定分开写。这样调整，条目清楚，又减少了十几个条文。春节3天假期就干这个活儿。后来全国人大法律委员会也接受了这个方案。

　　当年秋天见到时任世界知识产权总干事鲍格胥，他说中文真奇妙，用六十几个条文就把三个专利说清楚了。这个法律实施的第一天，国内外申请专利数量就达3455件，这个数字打破了国际专利史上的纪录。专利法、商标法的制定，鼓励了产品和技术创新，把有计划的商品经济、市场竞争又推进了一步。

　　仔细研究20世纪80年代以后的立法，从经济方面看走向，它的市场轨迹还是很明显的。当然，这条路不是一帆风顺的，也经历了一些曲折。

　　1989年到1992年上半年，出现了一些问题，对于经济体制改革到底走向市场还是走向计划经济，一部分同志发生了犹豫。我查了几个立法数字，1989年全国人大立法11件，1990年20件，1991年16件，1992年17件，合起来是64件，64件的总量当中只有一个海商法是涉及经济体制的，其他的基本是行政法和其他门类法律。民商法的缺乏，经济体制改革法律的缺乏从一个角度反映了这一段时间的改革困境，如邓小平所说：“迈不开步子。”

　　1992年出现了转折，邓小平南巡讲话，党的十四大召开，确立了改革的目标是建立社会主义市场经济。这以后规范市场经济的公司法、证券法、社会保险法、劳动法、合同法等一系列市场经济法律相继出台，促进了社会主义市场经济法律体系的形成，市场经济的法律系列框架也逐渐建立起来了。（本报记者  王  萌  彭训文）