杨景宇 1936年9月生，河南荥阳人。历任全国人大常委会法制工作委员会研究室经济组副组长，彭真秘书，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任、研究室主任，全国人大常委会法制工作委员会副秘书长、副主任。2003年3月任第十届全国人大法律委员会主任委员。

　　胡康生 1944年2月生，浙江绍兴人。1963年毕业于上海财经学院。2003年3月任第十届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会法制工作委员会主任。2008年3月任第十一届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员。

　　乔晓阳 1945年11月生，湖北大冶人。1968年毕业于北京语言学院外语系。1992年2月任全国人大常委会法制工作委员会副主任。2013年3月任第十二届全国人大法律委员会主任委员。原全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任、澳门特别行政区基本法委员会主任。

　　张春生 1941年生，北京市人，1979年开始在全国人大常委会工作，曾任全国人大常委会法工委国家法室主任、全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委员会委员，是我国改革开放以来立法工作亲历者之一。

　　杨景宇

　　“民告官”制度出台

　　行政诉讼法是继刑事诉讼法（1979年）、民事诉讼法（试行）（1982年）之后，1989年由第七届全国人大第二次会议通过的一部法律，人称“民告官”制度。

　　在我国两千多年封建专制制度下，“刑不上大夫”是一条铁律，没有、也不可能有“民告官”。中华人民共和国由人民当家作主，“法律面前人人平等”成为一条基本法治原则。但是，受我国历史上封建专制主义的影响，真正建立并实施“民告官”的制度，并不容易。

　　35年前的一场争论，催生了行政诉讼法。

　　1983年3月2日，海上交通安全法草案由国务院提请第五届全国人大常委会第二十六次会议审议，交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。

　　在审议过程中，不少常委委员对草案的这一条规定提出意见，建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。几位常委会委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉，草案否定当事人向法院起诉的权利，不符合许多国家的通行做法。交通部坚持草案规定，认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。

　　次日上午，全国人大常委会召开座谈会，再次就这个问题进行商议。有5位副委员长和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个高层会议上，交通部仍然坚持草案规定。交通部部长说，港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？这时，有关同志很严肃地念宪法有关规定（“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”）。一位交通部副部长称，他在海上跑了多年，当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。这次会议还是没有达成共识。

　　会后，全国人大常委会有关同志立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。法工委加夜班写了两份材料，证明那位副部长讲的不对。日本有一部海难审判法，美国有一个“海商法案例”第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》，都很明确：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。

　　这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”，实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新。3月5日，全国人大常委会委员长会议经讨论，并向全国人大常委会全体会议报告，决定今后常委会审议法律草案，一般采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，第一次常委会会议先听取法律草案的说明，进行初审，不作表决；在下次或者以后的常委会会议上对该法律草案进行审议后，再付诸表决。

　　海上交通安全法草案按照新的二审程序，经过半年进一步研究修改，由第六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过。其中第四十五条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”

　　建立行政诉讼制度的目的之一，是使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。此外，如果赔偿问题得不到解决，法院的判决无法执行，行政诉讼制度也就形同虚设。因此，在行政诉讼法颁布实施后，第八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了国家赔偿法。

　　40年来，在党的领导下，我们国家一直沿着一条正确的道路砥砺前行——可以说是“一体两翼”：“一体”就是建设中国特色社会主义，“两翼”就是“改革开放”和“民主法治”，二者相伴而行，相辅相成，相得益彰。

　　胡康生

　　立法不易

　　我1985年调入全国人大常委会法工委民法室，到2013年从法律委退休，干了28年。我着重谈谈自己参与起草的几部重要法律。

　　1986年4月六届人大四次会议通过民法通则，1987年1月1日起正式实施。民法通则作为中华人民共和国成立后第一部正式颁行的民事基本法律，被誉为“中国的权利宣言”。

　　我在参与制定民法通则时，遇到了一大争论是民法与经济法立法方向、定位之争。改革开放伊始，经济体制改革和加快经济发展成为重点。当时，有人把凡是涉及国家经济方面的立法都称为经济法，认为民法只能姓“民”，只能管“民”事行为，限于公民之间的财产关系和人身关系。对此，民法通则草案第二条规定，民法的任务，是调整公民之间和依法成立的组织之间，以及他们相互之间的财产关系和人身关系。这个规定在经济法学界引起轩然大波。有人主张，不宜过早制定这种带有法典式性质的“通则”、民法通则和经济法纲要应协调同步制定，等等。最后，民法通则采用的原则是：民法主要调整横向经济关系，经济法主要调整纵向财产关系。

　　在当时的社会背景下，民法通则正确地确立了我国民法的调整对象，确立了现代民法四个核心原则：主体地位平等、权利本位、过错责任和意思自治（契约自由）原则，仅就此而言，民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义。

　　我参与的另外一部法律是1996年修订的刑事诉讼法。它是在1979年的基础上修订的。让我印象深刻的有这么几处：

　　首先是关于刑事诉讼法理论从有罪推定向无罪推定转变。从刑事诉讼法执行十几年的情况看，司法人员在实际工作中常出现先入为主，把侦查、起诉、审判对象作为罪犯对待的情况。比如，在提起公诉前将犯罪嫌疑人称为人犯或罪该逮捕的现行犯，工作中偏重收集当事人有罪、罪重的证据，忽略无罪、罪轻的证据，出了一些冤案、错案，造成不良社会影响。

　　修改后的刑诉法明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”在侦查、起诉、审判阶段明确规定是“犯罪嫌疑人”“被告人”，最后确定有罪必须要法院判决。

　　刑诉法同时规定了“疑罪从无”原则。对经过审判没有充足证据证明有罪的，法院要“做出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”。过去实践中对这种情况，法院往往不敢放人，就判个比较轻的刑罚，先关起来再说，就是以前常说的“疑罪从有”“疑罪从轻”，表面上从轻发落，实际上让一些没有犯罪的人坐了牢。实践证明，按“疑”定罪，就会搞出错案。

　　其次是对公检法机关在刑事诉讼中的职责分工、互相配合、互相制约的规定更加明确、具体、科学。

　　公安取消了收容审查。1979年的刑事诉讼法规定的侦查措施中没有收容审查，收容审查是行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪。收容审查是公安机关不经过司法程序就决定可以长期关押犯罪嫌疑人，同时还缺乏监督制约机制，是不符合法制原则的。1996年修改的刑事诉讼法取消了收容审查制度，实际上是思想理论的重大转变。

　　改革法院庭审方式。一是改变“先定后审”的情况。1979年刑事诉讼法规定，法院对检察院起诉的案件，经审查，对犯罪事实清楚、证据充分的，开庭审判。很多人提出，如果事实清楚、证据充分，都可以定案了，实际上开庭是走个形式。有人形象地说，法庭上法官和检察官是一家的。修改后的刑事诉讼法强调，开庭审判是为了面对面把事实搞清楚，看证据是不是确实充分。同时，法律加强了辩护方面的作用，让控辩双方在法庭上充分发挥作用，证明犯罪的责任在检察官，不在法官。二是改变“审的不判，判的不审”的情况。以往，许多案件审判人员经审理后如何判刑，要报分管法庭庭长、副院长直至审判委员会才能定，而上述人员却没有直接审理案件，容易出错。修改后的刑诉法对加强、发挥审判人员和合议庭的作用作了规定。

　　工作期间，我还参加了物权法、行政诉讼法、刑法等几部支撑形成中国特色社会主义法律体系的基本法律的起草和审议，深感立法不容易，形成中国特色社会主义法律体系不容易，要实现良法善治、实现全面依法治国更不容易。