强化教育矫治　科学设置处置措施

　　□　苑宁宁

　　根据治安管理处罚法征求意见稿,对符合条件的未成年人可以执行行政拘留的年龄从16周岁降低为14周岁。之所以有这一变化,主要是发现低龄未成年人违反治安管理,只能批评教育后一放了之,导致一犯再犯,成为社会治安的顽疾。的确,这一问题是客观存在的。但是,如何有效解决这一问题?对此,我们应当反思和充分论证。

　　第一,行政拘留处罚无法遏制青春期的未成年人治安违法。

　　研究表明,未成年人违法犯罪是内外因素综合作用的结果,与成年人有着质的不同。从内在因素看,青春期的未成年人身心处于不稳定、不成熟状态中:在脑发育方面,大脑机能远远落后于成年人,特别是前额叶皮层远未成熟,辨别是非、控制行为、遵守规则的能力弱；在心理方面,处于“第二次危机”的青春期,内心充满矛盾,情绪容易波动,具有很强的叛逆性、冲动性。从外部因素看,未成年人容易受到家庭监护缺失、父母教养不当、辍学或者学校教育偏差、社会消极环境或不良资讯的影响。在内外各种风险因素相互交织的作用下,一方面,行政拘留缺乏针对性且期限短,无法解决未成年人原本存在的心理行为偏差,不可能从根本上预防再次违法或犯罪；另一方面,青春期的未成年人有不计后果、追求刺激、实施越轨行为的自然倾向,行政拘留难以对他们有震慑作用。

　　第二,行政拘留会给未成年人社会化造成长远负面影响,留下社会治安的长期隐患。

　　青春期是个体大脑发育、人格形成的关键时期。研究表明,不良的外部环境和经历会改变或阻碍大脑发育的正常进程,而且这种影响具有不可逆性,日后难以完全消除。从行为自由到行政拘留后封闭式拘禁,所处环境会发生巨大变化,这会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健全产生影响,甚至有可能形成反社会人格,导致攻击性增加,日后矫正难度更大。另外,对处于学龄阶段的未成年人予以行政拘留,会短暂中断其接受教育的过程,容易形成标签效应,使之受到排斥或歧视,有的甚至会自暴自弃,无法回归正常学习生活。

　　第三,域内外经验和做法表明,处置未成年人违法行为的最佳方式是教育矫治。

　　未成年人身心处于发展中,可塑性强,在易受不良因素影响而误入歧途的同时,也容易接受教育矫治重回正途。联合国有关文件与公约以及很多国家与地区都采取了区别对待的政策。比如,日本、美国、法国等国将轻微违法或行政上违法的行为(称为“违警行为”)往往作为轻(微)罪、违警罪处理,对未成年人适用区别于成年人的少年司法制度,程序分流和多元化处遇措施充分体现了非监禁化、教育矫治的特点。同时,我国在处置未成年人违法行为方面也有积极探索。比如北京市公安局海淀分局、广西钦州市公安局钦南分局开展了违法未成年人警察训诫跟进帮教工作,江苏省淮安市淮阴区人民检察院实施了涉罚少年观护帮教项目,取得了良好的社会效果。再比如,2016年至2017年笔者曾参与对全国20余所工读学校进行的调研,结果显示,专门学校教育矫治违法犯罪未成年人方面效果显著,平均转化率达95%,有些高达98%。

　　第四,未成年人表面心智提前成熟是一个伪命题。

　　随着我国经济迅速发展,教育水平提高,与30多年前相比,相同年龄的未成年人的发育速度有所加快,身体成熟年龄略有提前,能接受和掌握更多的知识与信息。但是也必须看到,他们生活成长的社会环境较之前同样发生了巨大变化:诱惑更大、风险更多。面对海量的资讯和复杂的情况,未成年人需要养成更高的认知与控制能力,学习、实践甚至试错的成长期不仅没有缩短,反而可能延长。从这个角度来说,尽管生理意义上的个体提前成熟了,但作为社会的人,未成年人心智成熟的年龄并未提前。相反,低龄未成年人违反治安管理,恰恰揭示了他们心智尚未健全,在复杂的社会环境中认知控制能力依然不足。因此,应当全面客观看待未成年人心智成长的历史变化,否则就会陷入人类文明越进步,未成年人责任年龄越降低的悖论。

　　因此,简单降低行政拘留年龄,并不能有效解决低龄未成年人治安违法的问题,对于不满十四周岁的依然无有效措施。对此,应当予以科学化、体系化设计。一方面,完善未成年人保护法,加强保护和早期预防,强化家庭监护和学校教育的责任,完善校园暴力的预防与处置机制,加大政府对处于困境的未成年人及其家庭的帮助和支持,整治影响未成年人学习、生活的社会环境和网络环境,完善落实对未成年受害人的保护救助措施。另一方面,在预防未成年人犯罪法中建立成体系、轻重有别的教育矫治措施,规定训诫、督促矫治、观护、送专门学校等,明确家长接受家庭教育辅导的责任,严格限制对未成年人适用治安处罚。(作者系中国政法大学副教授,中国应用法学研究所未成年人保护研究中心研究员)