立法仍需进一步加强
在食品小作坊监管工作现场会上,国家市场监管总局相关负责人提出,针对食品小作坊要建章立制,加强立法规范引导。
但记者调查发现,食品小作坊政府管理规章多,由地方人大制定的地方性法规并不多,食品安全法授权立法条款亟待落实。
根据新修订的食品安全法第三十六条规定,县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理,加强服务和统一规划,改善其生产经营环境,鼓励和支持其改进生产经营条件,进入集中交易市场、店铺等固定场所经营,或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。
而这项规定,早在2009年制定通过的食品安全法就已经有过明确规定,可是如今十年过去了,落实上述食品小作坊条款要求、由省级人大常委会出台的地方法规至今仍未全覆盖。记者根据网络搜寻统计,目前出台食品小作坊管理地方法规的有宁夏、浙江、湖南、甘肃、广东、上海、山西、陕西、重庆、江苏、河南、广西、吉林、山东、青海、新疆、四川等省(区市),占比不超过全国省份总数三分之二。其他省份或者是以政府规章的形式出现,或者没有专门针对食品小作坊的地方性法规。
2010年3月施行的《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》,是最早出台的。其后,《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》,分别于2011年9月和12月施行。其中均设有专门监管小作坊、食品摊贩的独立章节。
中国政法大学法治政府研究院院长王敬波分析说,针对食品小作坊的管理,法规和规章的区别很大,法规是依据宪法和法律制定的,具有强制执行的法律效力,违反法规必将受到法律的严厉制裁。而规章从属于某一法律和法规,具有行政和道德约束力,违反规章要受到相应的行政、纪律处罚或道德谴责。因此,食品小作坊的监管效力高下立现。
加强监管要把握好度
法律专家指出,在加强监管的同时,要注意以引导、规范为主,不应增加这些小作坊、流动摊贩的负担,不能“管死了”。
“对食品小作坊加强登记管理是必须的。毕竟这些作坊、流动摊贩涉及面广、量大。但他们中还有很多没有办理工商登记手续,所以要加强管理,但是在管理中也要把握好度,不能额外增加商贩们的经营成本和难度。”中国人民大学法学院教授刘俊海对记者说。
刘俊海提醒,市场监管部门不应在强化小作坊、流动摊贩登记的同时,以此作为征收税费的手段,而要以信息披露为主要目的,注重营商环境和消费者权益保护的执法目的。
“要同食品小作坊,商户业主解释清楚政策,中小微企业,特别是微企业享受的税收优惠一点都不能少。”刘俊海说。
社科院法学所副研究员李霞也认为,针对食品小作坊等的管理要注意轻重结合,注重行政规制手段和必要的刑罚惩戒措施相补充的思路。同时给予监管机关更大的行政裁量权。市场监管执法人员要注重管理和服务相结合,加大监管强度的同时,注重服务扶持。
此外,对于食品小作坊、流动摊贩的食品安全监管,中央和地方更应合力,属于地方事权的,推动地方立法,鼓励地方探索适应当地特色的监管模式,实现分类分区管理,给地方尤其是基层必要的自主决定权,强化属地责任。